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根据《行政处罚法》第三十三条第1款的规定，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。早在2019年9月6日，国务院印发的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）*要求，落实和完善包容审慎监管。

针对生态环境执法领域已经推行一段时间的“首违不罚”制度，应结合新修订的《行政处罚法》*关注以下几个方面的问题，以便准确理解和适用。

关键词：初次、轻微、及时改正

一是初次违法。

《行政处罚法》第三十三条第1款规定的“初次”是指在一定期限内同一领域或者同一领域中同一种类违法行为范围内，当事人第1次有该违法行为。应对时间、领域、违法行为种类等作出合理限制，如果对时间、领域、违法行为种类等不作限定，则本规定的适用空间将十分有限。

二是违法的危害后果轻微，不是“违法行为轻微”。

《行政处罚法》第三十三条第1款两句中的“轻微”所表达的含义不同。第1句中的“轻微”对应的是违法行为；*句中的“轻微”对应的是危害后果。对于“行为犯”而言，如果当事人违法行为轻微的，应当适用“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定。生态环境执法机关要正确把握违法的危害后果“轻微”的标准，对是否符合“轻微”的要求要进行综合考量。

三是当事人及时改正。

当事人对自身的违法行为有正确的认识，并采取措施及时改正了违法行为，行政管理秩序得到了恢复。对于“及时改正”要注意及时改正的时间和及时改正的程度。“及时改正”的时间起码应该是在行政处理的过程中，可以是当场改正，也可以是被责令改正后行政处理决定前完成改正。“及时改正”应具有彻底性，如果虽有所整改，但整改并不彻底，*不应适用“首违不罚”制度。

以上三点缺一不可。

有的法律规定的是“可以”，有的是“应当”

“首违不罚”是“可以”不予行政处罚，而不是“应当”不予行政处罚。生态环境执法机关被赋予了一定的裁量空间。

有的法律规范规定的是“可以”处以某种行政处罚，如《固体废物污染环境防治法》第1百零七条规定：“从事畜禽规模养殖未及时收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪污等固体废物的，由生态环境主管部门责令改正，可以处十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业或者关闭。”此类情况可以直接适用“首违不罚”制度。

有的法律规范直接规定处以某种行政处罚。如《环境影响评价法》第三十一条第三款规定：“建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。”

对于符合“首违不罚”适用条件的案件，应由生态环境执法机关决定是否不予行政处罚。

不应以不罚为由不立案，也不宜立案后销案

适用“首违不罚”制度的案件，对于当场予以改正的，生态环境行政执法人员应当在现场检查（勘察）笔录中记录当事人的违法事实以及当场改正的情况，确认当事人当场改正后方可不予行政处罚；对于不能当场改正的，应当依法下达责令改正违法行为决定书，生态环境执法机关应当及时核实改正情况，当事人在规定期限内彻底完成改正的，方可不予行政处罚。

对于当事人拒不改正、逾期不改正或者改正不符合要求的，应当依法作出行政处罚决定。

“首违不罚”制度不影响案件的正常立案调查，符合“首违不罚”的案件应在调查终结后再经过审查作出“不予行政处罚”决定，而不应以“首违不罚”为由不予立案，也不宜在立案后予以销案处理。

对不予处罚的当事人应当进行教育

根据《行政处罚法》第三十三条第三款的规定，对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。适用“首违不罚”制度的前提是当事人有违法行为，破坏了正常的行政管理秩序。生态环境执法机关对当事人的违法行为依法不予行政处罚的案件，也不能放任不管，应当指出并纠正当事人的违法行为，教育、督促当事人守法。

关于对当事人进行教育，立法用语是“应当”，即对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，生态环境执法机关对当事人进行教育是职责所在。

生态环境执法机关在履行教育职责时原则上应是书面形式，或者以电子记录等形式予以载明，在内容上主要是以确认违法行为和相关法律法规知识的普及为主，以增强当事人对自身违法行为的深刻认识，避免再有类似违法行为。体现宽严相济的法治精神，让当事人切实感受到“有温度的执法”。

作者单位：河北环境工程学院、湖南中奕律师事务所