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提起江苏省连云港市，更多人知道的是*级景区“花果山”，却不知连云港的化工产业在全国同样具有举足轻重的地位。改革开放40多年来，凭借水路交通的便利和区位优势，化工一直是连云港经济发展的支柱型产业。

近日调查中发现，目前连云港市灌云、灌南两县（简称“两灌”）化工园区的200多家企业，因被要求“停业整顿”，已持续停工了两年多。其间，有些企业整顿完成正打算复工，但因得不到验收而只能继续等待，长时间的连续停工已导致大量企业严重亏损甚*濒临倒闭。

到底什么原因，让这个具有显著地理优势、历史悠久的化工产业集聚地出现规模如此之大的“集体停工”？又是什么原因，令企业整顿后迟迟等不到监管部门的验收，从而形成即使整顿也无法复工的异常局面？

环保事故点燃停产整顿“导火索”
导致“两灌”园区化工企业被长期关停整顿有两大诱发因素。2018年4月，媒体曝光了灌云、灌南及响水化工园区非法排污等环境问题，江苏省环保厅随后下函责令连云港化工园区**停产整顿；经过近一年整顿后，有几家企业进行了短暂复工。然而好景不长，2019年3月21日，靠近连云港的盐城市响水县天嘉宜化工公司发生“3·21”爆炸事故，损失惨重、教训深刻，随后连云港“两灌”化工园区再度进入**停产整顿。

开始的时候，“两灌”园区内的企业对**停工整顿措施是理解的，并积极配合政府改造。但时间到了2019年底，已经开始有中小企业支撑不下去了，再熬下去，企业*被拖垮了。

“我们在上交所已经吃了两次ST（退市风险警示），是中国资本市场上唯1个连续两次因为政策变动而被ST的企业。去年靠着库存还能有一些收入，今年一直在连续亏损。每个月要支出三四千万元的费用，普通职工只能发一千多块钱的基本工资维持生计。”亚邦股份（A股上市公司）一位高管向记者表示，他们生产的染料产品竞争力和盈利能力一直领行业之先，但2020年以来，因停产整顿时间过长，企业开始出现较高负债，紧急情况下，只能从非金融机构高息借贷度日。

“更为严重的是，我们的数十种产品在全球市场的占有率达到30%*70%，是有市场主导地位和定价权的企业。两年多的停工停产，导致价格疯涨数倍，养壮了印度、东南亚等*的同业竞争对手，产业链正在向国外转移。”该高管表示。

记者在采访过程了解到，小企业的日子更不好过，目前“两灌”的大多数小企业被强制要求关闭。灌云县化工园区的连云港迈克生物科技有限公司、连云港瑞昆化学工业有限公司、江苏中染化工有限公司（下称“中染公司”）的生产车间设备也遭到了强拆。经过行政复议，灌云县政府对中染公司的强拆已确认违法，下一步将启动赔偿申请。

矛盾：不完成关闭企业指标不接受复产审核
记者了解到，连云港市一位政府负责人在2019年4月的连云港市经济形势分析会上，明确要求“两灌”必须把关闭企业的数量作为一项考核指标；该负责人在文件中还批示，“在未完成关闭企业序时进度前，市政府不接受相关县（区）的有关复产审核的报告。”

这也*意味着，复产工作必须建立在完成关闭企业指标的基础上，完不成关闭企业的数量，即使有企业符合验收条件，也不能复工复产。

连云港市委宣传部在给记者的书面回复中明确表示，抓好企业关闭是一项重要工作任务，关闭不达标化工企业必须不折不扣地完成。要求复产工作和关闭工作同步推进，不能因为复产工作而耽误关闭工作。

回复中还提到，到2020年8月份，化工园区关闭企业只完成了40%左右，远远落后序时进度。按照前述领导的批示，在完成关闭序时进度前，县里仍不能向市里申报复产审核。

这样的回复让人不免疑惑，到底是停工重要，还是复产重要，在“六保”“六稳”的大形势面前，这种不顾客观事实，简单粗暴的“一刀切”做法，可取吗？

“化工园区安全问题，分为重大安全问题和一般性问题，存在重大安全问题要求停产整顿我们坚决执行，但如果仅仅是一般性问题，要求一律停产是不是有此必要？除了‘两灌’园区的企业，江苏省内那么多化工企业，存在一般问题都是一边生产一边整顿，这和一律停产整顿是不同的概念。”有企业负责人指出。

“3.21天嘉宜事故实属个例，其它企业出的问题，有何理由要求附近所有企业都‘连坐’？这*好比隔壁村有户人家厨房失火了，要求附近所有人家都不允许用厨房烧饭，有这个道理么？企业是经政府批准依法设立的经营主体，享有自主正常开展生产经营的权利。当然如果企业有违法行为，政府可以依法处置、依规处罚，甚*停产整顿。但在没有违法违规的情况下，让所有企业一律停产，这是典型的‘一刀切’，是矫枉过正，甚*是一种怠政懒政。”园区一位不愿具名的企业负责人接受记者采访时表示。

灌南县化工园区管委会主任卢凯富告诉记者，按照市里的要求，从2017年起，园区陆续关闭了三分之二的企业，目前仅剩25家继续停产整顿、等待复产验收的企业。这几年县财政陆续投入近30亿元对园区的污染、安全等基础设施进行整顿，在全市的园区中综合排名位列前茅。现在园区*是这剩余的25家企业，也迟迟无法复工，园区管委会也心急如焚。

企业多次主动申请复产验收却无下文
从2019年底起，很多企业开始主动找到有关部门和领导，希望早日批准复工。

亚邦集团旗下的12家企业均位于灌南县化工园区，其中上市公司亚邦股份下属企业9家，是园区内zui业。18年前的2002年，“两灌”还是年均税收不足亿元的贫困县，从常州起家的亚邦集团董事长许小初，将化工产业转移到连云港市灌南县，他本人还因此被评为“江苏省南北合作标兵人物”。一定意义上讲，许小初是灌南化工园区的开拓者，也是对当地经济建设有突出贡献的人。

2019年12月17日，许小初和其他几家企业负责人，带了33家企业“恳请连云港市政府尽快开展复产验收”的联名报告，来到连云港市，找到了连云港市委项书记。书记开门迎客，认真听取了企业诉求之后，给予劝慰，并当即向分管副市长指示“按照市委意见，立即开展复产验收”。

*天，灌南县政府接到市里开展复产验收通知，相关部门来到了相关企业进行验收。一个月后（2020年1月20日）在灌南县政府网上发布了4家企业通过了验收的公示，只待市里zui通过，便可以复产。

令人意外的是，县里验收了，也公示了，但企业却迟迟得不到可以复产的通知。更奇怪的是，没有收到复产通知还不算，县里将验收材料报到市里复核3个月后，市里有关部门仅对一个企业进行复核，并提出了再整顿清单。之后，企业又按照要求进行了整顿，并多次申报验收，却再无下文。

国务院督查组两次指出：确实存在“一刀切”问题
早在2019年12月，国务院督导组在连云港*“两灌”园区企业停工整顿问题督导时明确指出，政府监管方法手段单一，存在“一刀切”现象，发生事故或被媒体曝光后，又要求一律停产，虽制定了复产验收工作程序，但实际复产企业很少。目前，“两灌”园区大量企业设备设施长期停工，务工人员大量流失，存在较大安全风险。

记者注意到，近期江苏省办公厅再次*国务院督导组*关注问题下发通知，其中对于“两灌”停产的化工企业，要求明确整改验收标准及完成时限，并于2020年11月10日前完成整改。

今年年初以来，在新冠肺炎疫情冲击及外部不确定性因素影响下，国内经济增长大幅放缓，企业经营压力巨大，*业问题十分突出，财政收入下滑，*在“六稳”基础上，提出“六保”。刚刚闭幕的十九届五中全会，再次明确了“扎实做好‘六稳’工作、**落实‘六保’任务”的会议精神，体现了*对目前国内经济遇到的困难的责任与担当。

记者在连云港市采访期间，无论是灌南县化工园区管委负责人，还是市、县两级工信局有关负责人，均明确表示，他们都希望企业能够早日复工复产，只要企业符合复产条件，一定会立即验收复产。而不少企业则表示，从今年4月以来，他们多次向管委会、县政府等有关部门递交复产验收申请，然而却迟迟得不到回应。

既然各部门都希望企业早日复产，企业也在轮番整顿、积极申请，为何*是无人去验收？问题究竟出在哪个环节？
国务院：取消所有不必要执法！一年zui多查2次！23种情形可减免处罚！

zui近几天，许多地方再次抨击了生态环境中的“一刀切”问题。

依生态环境部的说法，该部已原则上审查并批准了《关于对群众反映强烈的生态环境问题平时不作为、急时“一刀切”问题专项整治工作的报告》。生态环境部强调“一刀切”并不适合所有问题，一旦发现类似情形，有一起调查一起，绝dui忍；“一刀切”主要是不健全的工作作风、能力不胜任而引起的问题，应从深层次解决。

今年，国务院办公厅发布了《关于生态环境保护综合行政执法问题的通知》。稳步推进生态环境保护综合行政执法改革，协调行政执法职能和执法资源配置。有效解决多头多层次的重复执法问题，严格规范公平文明的执法。

多地响应新政策
江苏：每年zui2次环境检查！减少意外检查
江苏省生态环境厅近日发布了《关于在生态环境监督管理中加强企业产权保护的意见》，通过不干扰守法企业保护企业产权。，免除对标企业，**禁止环境保护。

《意见》提出，省，市生态环境部门要根据实际总体规划，进行集中，加强监督。原则上，每年不超过两次，以减少对企业的不必要检查和抽查。
《意见》还严格控制了专项行动的次数，并提出了原则上，每年不超过6次特殊执法行动，地区和城市不得超重或重组。
在环境污染突出，公众反应强烈的地方，我们将依法坚决调查处理。避免“攻击”修复或关闭。

山东：发布“严格禁止一刀切的九项措施”
山东省发布的《关于安全生产执法中禁止“一刀切”的九项措施》的通知明确指出，原则上不要求企业停工或停产。发生安全生产事故后，原则上不采用“一个企业及其他类似企业停产整顿事故”的简化处理方法。

济南市：规定减轻或免除16种环境行政处罚
今年，济南市生态环境局发布了《关于减轻和免除行政处罚（实施）的实施意见》，《意见》规定了减轻和免除环境行政处罚的十六种情况，全国第.一。《意见》自印发之日起施行，有效期1年。
《意见》指出，违法行为轻微，可以及时纠正，不造成危害性后果，可以免予处罚，明确了可以免除行政处罚的十种情况，包括：对于未批准建设的单位，检查前投资的单位和个人，污染排放标准超标的单位，污染企业零散以及一些没有设置监测点和采样监测平台的违法行为，可以免征。如果他们符合某些条件，则不受惩罚。

明确10种免予处罚情形
《意见》指出，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可免予处罚，并明确了10种可免除行政处罚的情形，包括对未批先建的单位，未验先投的单位及个人，超标排污的单位，散乱污企业，以及未设置监测点位和采样监测平台的部分违法情形，在符合一定条件下，可以免除处罚。
一是未批先建的，即应当编制环境影响报告书、报告表的建设项目，未批先建但处于建设阶段，无污染物产生，企业主动停止建设或者恢复原状的;
二是对单位未验先投的，即建设项目环境影响评价文件已审批，配套建设的环保设施已按环评要求建设完成并正常运行，污染物达标排放的，未经验收，建设项目投入生产或者使用，经责令改正后按规定期限和要求完成验收的;
三是对个人未验先投的，建成投产时直接负责的主管人员和其他责任人员已调离或其他正当原因不负责该项工作，现直接负责的主管人员和其他责任人员负责该项工作不超过6个月，主动停止生产，且正在积极推进的，对个人免予处罚。
四是对超标排污的，即超标排放大气、水污染物，但超标倍数均≤0.1倍的，或pH值大于等于5且小于等于10的，或噪声超标在1分贝以内，次日完成整改并达标的，可免予处罚。
五是对“散乱污”企业已自行清理的，免予处罚。
六是对部分行为违法的，未按规定和监测规范设置监测点位和采样监测平台，首ci，经责令改正后按规定期限和要求完成整改的;
七是未按照规定对所排放的工业废气保存原始监测记录，经责令改正，及时完成整改的;
八是未按规定开展突发环境事件的风险评估、环境安全隐患排查治理、应急预案备案、应急培训、储备必要的环境应急装备和物资和公开突发环境事件相关信息，且3年内未发生突发环境事件的，经责令改正，及时完成整改的;
九是未制定环境保护管理制度和操作规定、建立保存环境管理台账或台账记载内容不完整，经责令改正，及时完成整改的;
十是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

明确6种减轻处罚情形
《意见》规定了6种情形应当依法减轻行政处罚，包括对小微型企业检查后主动消chu轻违法行为危害后果的，超标倍数较小的，污染防治设施突发故障或检修的，城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致的出水超标的，在符合一定条件时可在法定zui罚额以下减轻处罚，但一般不超过zui额的50%。据悉，市级层面出台减轻处罚的规定在全国没有先例。
一是小微型企业，检查后主动消chu轻违法行为危害后果的;
二是在线监测日均值超标或手工监测瞬时值超标，超标倍数>0.1倍，但均≤0.3倍，排放总量较少，及时完成整改并达标排放的;
三是污染防治设施因突发故障需要停止使用，但因生产工艺或安全生产、民生保障等原因，生产设施无法实现停运或者污染防治设施恢复使用之前确需排放污染物，在故障发生后的24小时内向生态环境主管部门报告，并及时抢修，排除故障，仍超标排放污染物的;
四是生产设施连续不可中断运行，已向生态环境部门上报年度检修计划，并采取必要的减排措施，在检修时超标排放污染物的;
五是城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致的出水超标，发现后立即主动报告并采取措施减轻危害后果的。
六是其他应当依法减轻行政处罚的。

受疫情直接影响的免罚
此外，《意见》指出，不可抗力免罚，即因不可抗力导致的环境违法行为，不予以处罚。
《意见》明确，对因受疫情防控直接影响，环境违法行为轻微并及时纠正且未造成环境危害后果的，不予处罚，督促尽快整改。

严格减免程序
减免行政处罚是很大的一项自由裁量权，需要通过程序予以规范、制约。《意见》规定了减免的审核程序，即生态环境部门检查发现当事人涉嫌环境违法行为，根据违法事实和情节，经集体研究后，对符合《意见》规定的违法行为，可予以减轻或免除处罚。
《意见》规定，对事实清楚、违法行为轻微，经调查发现符合《意见》规定的免除处罚情形的，由调查部门集体研究决定并报分管领导同意后可免除处罚。
对案情复杂、重大的违法行为或减轻超过zui额50%的，在调查终结建议中依据规定提出减轻或免除处罚的意见，经市局或分局案审会审核同意后，方可决定减轻或免除行政处罚。

严格执法人员职责
同时，《意见》明确了对玩忽职守和滥用职权的处理。执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受严重损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予按程序行政处分;情节严重构成犯罪的，依法交由有权机关追究刑事责任。

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制定《意见》的背景
一是依法行政的需要。《中华人民共和国行政处罚法》*十七条规定了依法减轻和免除行政处罚的基本规定，但该规定较为原则，自由裁量空间较大，实践中需要对此规定细化明确，规范约束自由裁量权的行使，避免行政处罚的随意性、任意性和“同案异罚”现象的发生，zui大限度减少人为因素干预。
二是规范执法的需要。去年5月，生态环境部印发《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》(环执法〔2019〕42号)，省生态环境厅也制定了《山东省生态环境行政处罚裁量基准适用规定》，将于今年7月1日实施。省生态环境厅的规定同时还授权各市级生态环境主管部门：可以根据情况确定本地区轻微生态环境违法免罚清单，向社会公布并实施。从我市的情况来看，也需要结合我市实际对减免行政处罚规定进一步细化。
三是形势发展的需要。我市改善环境质量压力巨大。围绕建设“大强美富通”的现代化国际大都市目标，发展的任务也异常繁重，在这个大背景下，要求生态环境执法既要严格执法，也要热情服务，还要包容审慎。生态环境部的指导意见对减免仅进行了原则性规定，省生态环境厅的规定也仅明确了八种免予处罚的情形，未涉及减轻的情形，我市迫切需要制定条目清晰、简便易用、可操作性强的减免规定。通过对减免行政处罚规定的进一步细化，旨在体现宽严相济、过罚相当的处罚精神，鼓励和引导企业及时改正轻微违法行为，有利于提高我市生态环境主管部门依法行政能力和水平，有利于生态环境部门集中力量精zhun严重违法行为，也是生态环境部门优化服务营商环境的重要举措。
河北：严禁粗暴执法，禁止一停了之！
据悉，河北省大气污染防治领导小组办公室发布了《河北省生态环境领域“一刀切”专项工作计划》。到今年年底，将在河北省开展专项工作，严格预防和控制生态环境中的“一刀切”问题。
太原市：明确对7种行为不予处罚
太原市生态环境局发布了《市场轻微违法经营行为不予行政处罚和一般违法行为从轻减轻行政处罚的目录清单》，明确表明对7种行为不予处罚。
不处罚是指在生态环境部门进行执法检查的过程中，行政相对人没有主观意图，在受到批评和教育，警告指导后，首ci违法，或命令整改，并且责令及时整改，没有相对人没有造成危害后果，生态环境部门将不再处以罚款。

不予处罚的概念与适用
不予处罚指生态环境部门在开展执法检查过程中，经调查认定行政相对人无主观故意，首ci轻微违法，经批评教育、告诫引导或责令整改，相对人及时主动纠正且没有造成危害后果的，生态环境部门不再予以罚款处罚。

在相关法律法规有单独规定时，可以依据该规定作出责令改正、责令限期改正、不予处罚等处理决定；在相关法律法规没有单独规定时，应当依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定作出不予处罚等处理决定。